Odškodninska odgovornost organov Slovenije za kršitve prava EU

Propad ameriške banke Lehman Brothers je vodil v globalno finančno krizo, ki je vplivala tudi na reševanje bank v Sloveniji. Za zagotavljanje stabilnosti notranjega trga so bili pomembni tako ukrepi, sprejeti na ravni EU, kot tudi ukrepi, sprejeti na nacionalni ravni. Na ravni EU je bil sprejet ukrep za reševanje bank bail-in s Sporočilom Komisije o uporabi pravil o državni pomoči za podporne ukrepe v korist bank v okviru finančne krize od 1. avgusta 2013 (v nadaljevanju: Sporočilo o bančništvu), ki ga je zakonodajalec na predlog Vlade Slovenije prenesel v nacionalno pravo s sprejemom sprememb in dopolnitev Zakona o bančništvu (ZBan-1).
Na tej pravni podlagi je Banka Slovenije 17. decembra 2013 izdala odločbe o izrednih ukrepih zoper Novo Ljubljansko banko, d. d., Novo kreditno banko Maribor, d. d., Factor banko, d. d., Probanko, d. d., in Abanko Vipa, d. d., s čimer naj bi efektivno obnovila finančno stanje bank in zmanjšala nevarnost za izkrivljanje konkurence. Posledica sprejetih ukrepov je bil izbris lastniškega kapitala delničarjev, hibridnih finančnih instrumentov in podrejenih dolžniških instrumentov. Kljub nekaterim prednostim, ki izhajajo iz ukrepa bail-in, lahko zaznamo tudi nekatere problematike, kot je poseg v pravico do zasebne lastnine. Poglejmo, ali je možno ugotoviti obstoj odškodninske odgovornosti slovenskega zakonodajalca in Ustavnega sodišča za kršitve prava Evropske unije (EU).

Zadeva Kotnik pred evropskim in domačim sodiščem

Ustavnost sprejetih sprememb nacionalne zakonodaje je presojalo Ustavno sodišče RS, ki je na Sodišče EU naslovilo vprašanje za predhodno odločanje. Sodišče EU je tako presojalo, ali se lahko Sporočilo o bančništvu ob upoštevanju pravnih učinkov, ki jih to sporočilo dejansko ustvarja, razlaga tako, da ustvarja zavezujoče učinke za države članice, ki želijo odpraviti resne motnje v gospodarstvu z državno pomočjo kreditni instituciji.

Sodišče EU je odločilo, da Sporočilo o bančništvu nima zavezujočih učinkov za države članice. Nato je odločilo tudi, da je treba 107., 108. in 109. člen Pogodbe o delovanju EU razlagati tako, da ne nasprotujejo pogoju porazdelitve bremena med delničarji in imetniki podrejenih instrumentov. Prav tako je treba načelo varstva legitimnih pričakovanj in pravico do zasebne lastnine razlagati tako, da ne nasprotujeta pogoju porazdelitve bremena med delničarji in imetniki podrejenih instrumentov. Sodišče EU je odločilo tudi, da je treba 29., 34. in 35. člen ter člene od 40. do 42. Direktive 2012/30/EU o uskladitvi zaščitnih ukrepov za varovanje interesov družbenikov in tretjih oseb razlagati tako, da ne nasprotujejo pogoju porazdelitve bremena med delničarji in imetniki podrejenih instrumentov. Prav tako je reklo, da je treba Sporočilo o bančništvu razlagati tako, da ukrepi pretvorbe ali odpisa hibridnega kapitala in podrejenih dolžniških instrumentov ne smejo presegati tega, kar je nujno za odpravo kapitalskega primanjkljaja zadevne banke, ter da je treba sedmo alinejo 2. člena Direktive 2001/24/ES o reorganizaciji in prenehanju kreditnih institucij razlagati tako, da ukrepi porazdelitve bremena spadajo pod pojem "reorganizacijski ukrepi" v smislu navedene določbe.

Ustavno sodišče je na podlagi sodbe Sodišča EU zapisalo, da navedeni akti, kot je tudi Sporočilo o bančništvu, v temelju pravno ne zavezujejo, saj so del mehkega prava EU, vendar je odločilo, da imajo kljub temu določeno normativno vsebino in praktične učinke. Reklo je, da imajo instrumenti mehkega prava, ki jih izda Komisija, posredni pravni učinek.

Pri ocenjevanju skladnosti izpodbijanih določb z načelom jasnosti in določnosti ter prepovedjo notranjih nasprotij v pravnem redu, kot izhaja iz 2. člena Ustave, prepovedjo retroaktivnosti, varstvo katere zagotavlja 155. člen Ustave, in načelom varstva zaupanja v pravo iz 2. člena Ustave je Ustavno sodišče ugotovilo njihovo skladnost.

Ustavno sodišče je nato presojalo, ali ureditev, katere bistvo je, da lahko Banka Slovenije ob izpolnjenosti z zakonom določenih pogojev odloči, da delnice banke ali kvalificirane terjatve upnikov do banke delno ali v celoti prenehajo, ali da se določene kvalificirane terjatve upnikov do banke delno ali v celoti pretvorijo v nove navadne delnice banke, kot je predvideno v prvem odstavku 261.a člena ZBan-1, posega v pravico do zasebne lastnine imetnikov kvalificiranih pravic. Ustavno sodišče je sledilo odločitvi Sodišča EU in odločilo, da je izredni ukrep prenehanja ali konverzije kvalificiranih obveznosti bank izredna oblika postopka zaradi insolventnosti, ki naj prepreči stečaj in omogoči nadaljnje poslovanje banke ali njeno nadzorovano prenehanje. Odločilo je, da je bilo zadoščeno načelu no creditor worse off, saj delničarji in upniki zaradi izvedbe ukrepa bail-in niso utrpeli večjih izgub, kot bi jih v primeru likvidacije oziroma stečaja banke.

Nato je Ustavno sodišče presojalo skladnost zadevnih določb ZBan-1 s pravico do sodnega varstva in ugotovilo protiustavnost 350.a člena ZBan-1 glede na prvi odstavek 23. člena Ustave. Zato je zakonodajalcu naložilo, naj poskrbi za ureditev, ki bo omogočala ustavnoskladno uveljavitev pravice do sodnega varstva za vse morebitne že vložene in prihodnje odškodninske tožbe v zvezi z izbrisi kvalificiranih pravic na podlagi ukrepov, predvidenih z ZBan-1, ter določilo šestmesečni rok za odpravo ugotovljene protiustavnosti. Prav tako je glede že vloženih in v prihodnje vloženih odškodninskih tožb določilo ex lege prekinitev pravdnih postopkov ter odložitev začetka teka zastaranja zahtevkov prihodnjih odškodninskih tožnikov do sprejema nove zakonodaje, ki bo skladna z Ustavo.

Odškodninska odgovornost države članice za kršitve prava EU

Sodišče EU je v zadevah Francovich in Brasserie du P?cheur postavilo temelje odškodninske odgovornosti držav članic za kršitve prava EU.

V slednji zadevi je določilo, da je treba za ugotovitev odškodninske odgovornosti izkazati, da je namen kršenega pravnega pravila priznavanje pravic posameznikom, obstoj dovolj resne kršitve ter neposredne vzročne zveze med kršitvijo obveznosti države in škodo, povzročeno oškodovancem.

Nadaljevanje članka: Suzana Pecin: Odškodninska odgovornost organov Slovenije za kršitve prava EU,